浅议我市预算单位年末结余资金的成因
殷文玺
目前，镇江市各预算单位年末结余资金规模越来越大，这与我市针对严峻的宏观经济形势，所采取的“增收节支”措施，与我市积极推进的部门预算改革很不协调。为此，本文通过探究我市预算单位年末结余形成的原因，提出相应的解决措施，目的在于提高我市财政资金的使用效率，推动我市财政的零基预算改革。
一、 我市预算单位年末结余资金基本情况
（一）基本情况
从2008年部门决算报表反映出：08年我市年末结余合计数为15.85亿元，包括预算单位资产负债表中的年末结余数2.85亿元，事业基金9.04亿元，专用基金3.96亿元。其中08年当年新增结余0.38亿元。（详见表1）
按功能科目划分，涉及到一般公共服务等14个功能科目，其中，一般公共服务2.76亿元，占年末结余合计数的17.41%；教育2.13亿元，占年末结余合计数的13.43%；医疗卫生5.5亿元，占年末结余合计数的34.7%。（详见表2）
按照预算级次划分，市直累计结余8.39亿元，占53.85%；县区累计结余7.46亿元，占46.15%。
表1： 06-08年镇江市预算单位年终结余
单位：亿元
|
年份 |
结余合计 |
年末结余 |
其中：基本支出结余 |
其中：项目结余 |
事业基金结余 |
专用基金结余 |
|
06年 |
12.42 |
1.92 |
1.48 |
0.44 |
7.65 |
2.85 |
|
07年 |
15.47 |
3.21 |
1.63 |
1.58 |
8.37 |
3.89 |
|
08年 |
15.85 |
2.85 |
1.32 |
1.5 |
9.04 |
3.96 |
表2： 08年镇江市预算单位年终结余情况表（按功能科目分）
单位：亿元
|
功能科目 |
金额 |
占比 |
|
一般公共服务 |
2.76 |
17.41% |
|
国防 |
0 |
0 |
|
公共安全 |
0.23 |
1.5% |
|
教育 |
2.13 |
13.43% |
|
科学技术 |
0.08 |
0.5% |
|
文化体育与传媒 |
0.54 |
3.4% |
|
社会保障和就业 |
0.96 |
6% |
|
医疗卫生 |
5.5 |
34.7% |
|
环境保护 |
0.14 |
0.9% |
|
城乡社区事务 |
1.5 |
9.4% |
|
农林水事务 |
0.85 |
5.4% |
|
交通运输 |
0.12 |
0.7% |
|
工业商业金融等事务 |
0.68 |
4.2% |
|
其他支出 |
0.36 |
2.2% |
（二）主要特点:
1、总量大。我市08年年末结余15.85亿元，占预算单位全部收入的11.13%。其中基本支出结余和项目支出结余合计达2.85亿元。
2、增量大。我市06年净增加0.5亿元，07年净增加1.9亿元，08年净增加0.38亿元。（详见表1）
3、人均结余高。我市08年人均结余2.12万元，其中市直人均结余4.8万元，县区人均结余1.3万元，市直明显高于县区。人均结余高于20万的预算单位有40家，最高人均结余达749.39万元。
4、地区差异明显。08年市直年末结余8.39亿，丹徒区年末结余0.36亿元，句容市年末结余1.66亿元，丹阳市年末结余2.81亿元，润州区0.4亿元，京口区0.33亿元，扬中市1.75亿元，新区0.15亿元，地区之间差异巨大。（详见表3）
表3：08年镇江市年末结余情况表（按地区分类）
单位：亿元
|
地区 |
金额 |
占比 |
|
市直 |
8.39 |
52.9% |
|
新区 |
0.15 |
0.9% |
|
润州区 |
0.4 |
2.5% |
|
京口区 |
0.33 |
2.1% |
|
丹徒区 |
0.36 |
2.3% |
|
扬中市 |
1.75 |
11.1% |
|
句容市 |
1.66 |
10.5% |
|
丹阳市 |
2.81 |
17.7% |
二、预算单位年末结余资金形成的原因
（一）部门预算编制因素。主要有（1）财政基本信息库建设不平衡，县区发展滞后，在编制过程中人为因素较多，公用经费定额标准体系尚不完善，导致人员、公用经费编制不准确。（2）项目预算编制不细。特别是对重点项目方面，对中央、省级出台的新政策把握不够深入，缺乏前瞻性、计划性，导致项目库准备不足，年初部门预算落实到位，有些即使落实了，也是盲目编制，缺乏对项目进行可行性分析、项目具体评估，甚至一边执行项目，一边更换项目。（3）部门预算编制时间与各级财政政府、各部门制定工作计划时间不同步，影响部门预算编制的准确性。
（二）预算执行因素。（1）部门预算到位率低。我市各级财政年初预算的到位率偏低，年度预算执行中代编预算的下达进度偏慢。（2）预算调整频繁。一般情况预算调整申请时间在7月到10月，实际上预算是不断在调整，特别是年底集中追加指标频繁，造成预算单位来不及支出，形成大量的结余。（3）一些项目受项目实施进度、不可预测因素的影响，本年已执行但尚未完成，不得不形成单位年末结余资金。
（三）年终结转方式因素。从2004年起我市国库集中支付单位年终结转都采取计划结转的方式，将所有的一般预算内、纳入预算管理的政府性基金、预算外政府专项基金等指标全部生成计划，作为预算单位的收入，尚未执行完的指标，就形成了单位的年末结余。
（四）行政事业单位财务制度因素。我国现行的行政事业单位财务规则对预算单位年末结余管理有明确规定。行政单位年末结余，按照《行政单位财务规则》，结余是指行政单位收入和支出相抵后的余额，行政单位结余不提取基金，全额结转下年使用；其中，已完成项目的专项经费结余，报经主管预算单位或者财政部门批准后，方可使用。事业单位年末结余，按照《事业单位财务规则》，专项资金不参与结转分配，结转下年使用；基本支出部分按规定比例提取职工福利、缴纳所得税后，全部转入事业基金，用于弥补以前年度单位收支差额。
（五）其他因素。部分预算单位账务处理不及时，收入、支出未能转结余，形成账面结余。
三、加强预算单位年末结余资金管理的几点建议
（一）预算单位年末结余要与部门预算编制相衔接。要加强预算单位年末结余资金管理，要根据结余资金的不同情况进行分类，将结余资金管理与预算编制相结合。预算单位年末结余资金分为基本支出结余和项目支出结余，原则上，基本支出结余资金，可结转下年继续使用，主要用于零星增人增资等人员经费支出和日常公用经费支出，不得提高当年人员经费开支标准。项目支出结余，进行分类管理，单位编制部门预算时，将本单位以前年财政拨款结余资金的安排计划，随部门“一上”预算一并报送财政部门。财政部门在编制部门预算时，对项目当年已经完成形成的结余资金，以及由于受政策变化、计划调整等因素影响，项目中止或撤销形成的结余资金，经财政部门核定作为单位部门预算安排的资金。项目当年已执行但尚未完成形成的结余资金，以及项目因故当年未执行，需要推迟下年执行形成的结余资金，可以结转下年使用，但不得自行改变资金用途。
（二）加强基本支出预算管理。（1）进一步完善基本信息库建设。应着手将工资统发系统与预算单位基本信息库系统相衔接，现有的工资统发系统已经包含单位性质、地址、编制数、在职人员、离退休人员、职称、职务、技术等级，各项工资、津补贴等基础信息，而且这些信息都是经人事局编办、工资处审核，数据真实、可靠。因而可将工资统发系统数据直接导入基本信息库，即保证了数据真实、可靠，又减轻了工作量。（2）完善定额标准体系建设。要根据行政单位、事业单位职能、承担的工作任务的不同，重新制定公用经费定额标准。
（三）加强项目支出预算管理。建立和完善项目库，形成一整套报送、论证、审批机制。预算单位通过编写项目申请文本向财政部门和上级主管部门报送项目经费预算，财政部门根据社会事业发展的要求，组织专家对预算单位项目可行性、项目评估进行论证，按照轻重缓急的原则确定优先顺序列入项目库，每年根据本地区财力的情况，从项目库中选出部分项目编制部门预算。
（四）加强预算执行管理。（1）提高部门预算到位率。有预算分配权的部门，应严格按照预算预留比例的规定，切实提高年初预算的到位率。特别是加快项目资金分配下达速度，避免产生年底频繁追加指标的现象，提高资金的使用效率（3）严格预算调整。努力减少预算执行中的调整事项。预算调整申请时间一般为7月初到10月底，除结算类项目等特殊指标外，各级财政支出预算调整指标批复的截止时间，原则上为本年的11月份。属于动支预备费和财政超收收入追加支出指标的特殊项目，发文截至时间原则上不得超过当年12月20日。（3）着手制定专项资金内部管理办法和支出操作规则。对不同专项资金制定不同的管理办法，规定各项财政支出应达到的支出进度，提高资金的使用效率。
（五）加强预算监督。财政部门应当通过建立健全财政部门和预算单位之间规范系统的财务管理工作机制，加强对预算单位年末结余资金情况和有关项目完成情况的监督。具体指，一是对预算单位资金运作和财务核算情况进行日常管理。二是年底对预算单位年末结余资金中的基本支出结余和项目结余分别进行统计、核算，并对单位会计账表的相关数字进行核对，其结余形成的原因进行分析，将审核意见通知部门。三是年终，要向预算单位正式批复决算。
